產業發展與社會公平：

《人才引進制度》與技術移民銜接中兩大問題

    澳門特區政府將立法通過《人才引進制度》，新的人才引進將由人才委員會來執行。在《人才引進制度》生效之後，舊有的《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》（簡稱“技術移民”）將失效。實施這一新的制度，是特區政府的重大舉措，對於吸引澳門所需的高層次人才將會起到規範化、制度化的作用。但是，如何做好新舊制度銜接，減少在此過程中產生的問題，特區政府需多加考慮。因為順利的銜接，涉及到澳門產業多元化與社會公平兩大議題。

    新舊政策銜接影響未來產

    業佈局

    受疫情和澳門博彩業調整的影響，澳門傳統的以博彩業為支柱的經濟模式出現前所有未的挑戰。根據澳門統計局公佈的數據，二○二二年二月至四月的總失業率為3.5%，本地居民失業率則為4.5%。雖然相較二○○○年6.8%的歷史高位尚有距離，但上一次總失業率達同一水平已經是二○○九年的事情。與此同時二○二二年上半年博彩業的收入只有262億，創疫情以來的新低。並且，這一數字距離澳門政府去年全年博彩收入1,300億元的預期，相差甚遠。以上指標均顯示澳門經濟目前的疲弱。更為令人擔心的是作為澳門經濟支柱的旅遊博彩業，在新冠疫情和中央政策調整下，宏觀環境發生了根本性的變化，不再可能維持以往的快速增長。澳門必須重新思考未來經濟的出路。特首在《施政報告（二○二二）》中把“根據國家發展戰略，結合粵港澳大灣區和橫琴粵澳深度合作區的發展機遇，加大力度發展以中醫藥研發製造為切入點的大健康產業、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育等產業，培育新的經濟增長點，實現新興重點產業較快發展。”

    事實上，除以上四大產業之外，高等教育在澳門經濟多元化的道路上亦可積極有為。在澳大利亞，二○一九年，海外留學生帶了400億澳洲元的經濟效益，佔到整個GDP的2%。在英國，一年入學的海外學生留學生，就經濟帶來了260億英鎊的經濟效益。近年來，受疫情和周邊政治社會環境的變化，澳門成為不少內地學生留學的選擇。澳門可更積極作為，加大高等教育對澳門經濟發展的貢獻。可喜的是，特區政府也積極推薦高等教育對於澳門經濟多元發展的貢獻。除了積極推動科研成果轉化外，適度地擴大教育模式也提上日程。澳門私立高等教育積極進取，甚至到內地開辦區校，其規模發展取得了可觀的成就。公立高等教育的招生規模也在不斷擴大，並力圖在財政上做到自主。這些高等教育的發展都離不開高端人才的引進。據了解自從《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》生效以來，由二○○五年至二○一九年期間，特區政府批准特別資格技術人員的臨時居留許可個案共2,084宗，當中教育界成為最大的比例，佔36.2%，共754人。但這部分人中，有相對比例的人面臨着續期不獲批的問題。另外，自二○一六年以後，新申請的技術移民基本停滯不前。因此，做好技術移民與人才引進的新舊銜接，涉及到澳門未來產業多元化能否成功實施。

    新舊制度銜接影響社會公平

    過去幾年中，澳門的技術移民制度面臨了很多的考驗，同時也受到了很多的非議。特別是在原澳門貿促局主席的貪污案爆發以後，有關澳門技術移民制度的審批工作基本上陷入停頓，大量合格的技術移民申請沒有得到批覆，很多臨時居民身份續期申請也未能得到更新。這種情形對澳門尤其對高水平人才集中的高等院校如澳門大學造成很大的負面影響。

    根據本人參與的經澳門大學教師學會所收集的不完全信息，到目前為止，僅在澳門大學教授中還有數十人在等待貿促局臨時居民身份續期的批覆，其中最長的等待時間已經將近四年。同樣的情形也發生於首次申請的教授中。到目前為止，也有數十人仍然在等待中，其中申請時間最長的將近六年（於二○一六年八月提交的申請）。其中經過漫長的等待和各種繁複的材料更新，其中相當一部分人的申請卡在倒數第二個最後審批階段。當局對技術移民申請的不作為帶來很多負面的反應，第一是影響了大批外來人才在澳門的工作和生活，尤其是對家屬和孩子在澳門的學習和生活帶來極大的困難和不便。第二是因為受疫情的影響，對外來人才和家屬在澳門出入境和家庭團聚造成極大的不便。上述原因不光影響了澳門對外來人才的吸引力，而且造成部分教授因此而辭去教職，直接影響大學的聲譽和工作。

    因此，在新的人才引進制度開始實行之前，在兩個制度交接之際，澳門政府有責任在新的人才引進制度開始實行之前，貿促局把已經接受的澳門身份的新申請和續期的案例全部清理完畢。不能把這些申請轉移到新的人才引進制度進行新的審理。

    具體而言，就續期的案例而言，貿促局應該依照之前申請時的標準，本着吸引人才的原則，對續期案件做出批覆。就已接受的新申請案件而言，貿促局應該按申請者提交申請時的標準，盡快批覆。舉例而言，若人才甲在二○一六年入職澳門，在當年提交申請，其等待時間已超過六年。若甲提交的申請不獲貿促局批覆，則只能按照新的《人才引進條例》在二○二三年申請。人才乙二○二二年入職澳門，也於二○二三年按照新的條例申請。假設甲和乙是同樣條件人才，甲則因為貿促局的工作而損失了六年的機會成本。這樣的操作，明顯對人才甲不公平。

    澳門歷史上從來沒有試過以高端的技術和服務業作為經濟支柱的經歷，因此進行上述的產業轉型不單一方面對澳門政府提出新的施政要求，同時也對澳門的專業技術人才需求提出新的要求。

    後者的需求只能通過兩種途徑滿足，要麼本地培養，要麼外來引入。目前的情況是專業技術人才澳門確實依賴外來引入，這點可以從統計數據中得到證實。統計局二○二○年“全職僱員十二月平均薪酬”的數據顯示，雖然外地僱員的平均薪酬(20,840)比本地僱員低(23,560)，但在“管理人員及經理”、“專業人員”和“技術員及輔助專業人員”三類專業技術的職業中，外地僱員平均薪酬都要比本地僱員高，幅度在5.5%至72.4%之間。也就是說假如僱主願意付出額外的時間（例如申請藍卡配額）和金錢等來招聘外地僱員，最合理的解釋是無法在本地市場滿足其人力資源上的需求。可以預期，產業轉型會進一步增加對外地專業僱員的需求。

    產業轉型是一個“牽一髮而動全身”的決定，需要一系列相關的政策配套。假如這些配套政策不到位，僅僅只是改變經濟發展的方向，實現政策目標很可能只會事倍功半。在眾多的配套政策之中，《人才引進制度》是其中的重中之重。無庸置疑，《人才引進制度》諮詢文本反映出澳門政府明白完善該政策的重要性，然而在仔細閱讀文本後，文本卻沒有提及舊有的技術移民制度和新的《人才引進制度》如何銜接。另一方面也沒有充分考慮《人才引進制度》和產業轉型之間的配套關係，這是一個需要重視的疏漏。假如不能較好地處理上述兩個問題，將對《人才引進制度》的完善，以致澳門的產業轉型造成一系列可以預見的困難和障礙。最後，新舊兩個人才引進制度的合理交接和銜接有非常重要的意義。首先，會對建立澳門人才引進制度、政府的公信力，對外界人才的吸引力有很大的幫助。其次，也對目前正在經過漫長等待的外來人才有一個公平公正的交代。

    澳門大學  楊鳴宇