革新公僕隊伍  提升治理效能

    習近平主席在慶祝澳門回歸祖國廿五周年大會暨澳門特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話提出了四點希望（四個着力），一是着力推動經濟適度多元發展，二是着力提升特別行政區治理效能，三是着力打造更高水平對外開放平台，四是着力維護社會祥和穩定。其中，在着力提升特別行政區治理效能中，習近平主席提到了，要推進公務人員管理制度改革，加強管治隊伍建設。行政長官岑浩輝在公共行政改革領導小組會議中指出，革新公務員隊伍，以配合本澳的經濟和社會現況，並合理回應各方面發展需求，是整個公共行政改革的重點。由此可見，推進公務人員管理制度改革，革新公務員隊伍，是第六屆特區政府公共行政改革的重點。

    基於當前澳門公務人員管理制度存在的問題，推進澳門公務人員管理制度改革，應以改革澳門公務人員的職程制度為抓手和重點，啟動綜合化、一體化和聯動化的公務人員制度改革。在這個基礎上，澳門特區政府要致力建立高效有為的服務型政府，並致力提升公共政策制定、執行和評估的科學化水平，最終提升特別行政區治理效能。

    公務人員士氣不高、工作壓力增加

    當前澳門公務人員管理存在的主要問題包括同工不同酬、培訓成效不顯、橫向流動不足、工作表現評估形式化、晉升渠道單一等。總體上看，澳門公務人員士氣不高、工作壓力增加，是公務人員管理存在的主要問題。

    一方面，澳門公務人員士氣不高，工作積極性較低，長期困擾澳門特別行政區的施政。回歸以來，為了提升澳門公務人員士氣，澳門特區政府做了很多努力，進行了一系列抹平不同公務人員福利待遇的改革，避免不同部門、不同任用方式的公務人員存在福利待遇不同。此外，特區政府還成立了公務人員薪酬評議會，形成了公務員薪酬調整機制。然而，澳門公務人員士氣不高的情況沒有得到實質性的改變。二○一五年，有公務員團體做了“澳門公務人員士氣概況問卷調查”，有超過一半的受訪者認為，公務員士氣偏低，超過四成人認為差或很差，不足一成人認為好或很好。針對這個情況，近年來特區政府強調要建立“擔當作為”的行政文化，但“不做不錯，多做多錯”、“做多做少一個樣”似乎仍是澳門公共行政實踐的主流文化。

    另一方面，新冠疫情爆發以來，公務員工作壓力增大，工作滿意度有所滑落。近年來，不時有議員反映公務人員工作壓力加大、工作量增大。例如，有議員接獲不同部門的公務人員反映，經常於下班時間收到上級工作指令，要求即時答覆非緊急的工作內容；也有議員反映，政府部門內部管理差，沒有及時填補人員離職後的職位空缺，導致有關公務人員工作量增大。二○二二年，澳門公務人員聯合總會和公務華員職工會聯合發佈的“澳門公務人員工作滿意和壓力強度調查”發現，公務人員的工作壓力增加，歸屬感降低。

    公務人員制度激勵不足：公務人員

    士氣不高的機制檢討

    造成公務人員士氣不高的原因是多方面的。從體制機制看，澳門公務人員士氣不高的原因主要是公務人員制度的激勵不足，具體體現在以下三個方面：公務人員工作分工不夠明確，一定程度上存在同工不同酬的現象；公務人員晉升主要是職程內的晉階和晉級，已經成為澳門公務人員的保健因素，難以有效甄選優秀、平庸和拙劣，缺乏競爭性；跨職程向上流動和委任為領導主管和公務人員培訓、流動、評核沒有關聯。

    首先，根據當前澳門公職人員一般職程制度的規定，澳門一般公共行政工作人員分為垂直職程（高級技術員、技術員、技術輔導員）和橫向職程（人工）。其中，高級技術員對應的薪酬起點是430點，對應的學歷要求是學士學位或同等學歷、不頒授學士學位的連讀碩士學位或連讀博士學位，對應的職務是創造；技術員對應的薪酬起點是350點，對應的學歷要求是副學士文憑或同等學歷、高等專科學位，對應的職務是應用；技術輔導員對應的薪酬起點是260點，對應的學歷要求是高中畢業，對應的職務是執行。當前，由於澳門居民高等教育的普及率，基本上都是學士學位以上的人員進入高級技術員、技術員、技術輔導員的職程，原來澳門公務人員職程制度學歷與職程的對應性實際上已經不存在。由此衍生出來的問題是：不同職程工作性質的差異變得含糊不清，高級技術員、技術員和技術輔導員做的都是差不多的工作，卻收取差別較大的薪資酬勞，從而導致“做多做少一樣”、“同工不同酬”的現象。

    其次，當前澳門公務人員的晉升機制主要體現在職程內晉升，而職程內晉升基本上是定期晉升，已經蛻變成保健因素而不是激勵因素。原則上講，澳門公務人員的晉升和向上流動有三個賽道：一是職程內的晉升，二是參加公開考試考到新的職程，三是被委任為領導主管。然而，後兩者對於大多數公務人員來講，並不是一個常規的晉升機制，因此澳門公務人員的晉升機制主要體現為職程內的晉階和晉級。根據現有職程制度的規定，垂直職程內非最高職等的晉階，評核分數在3分及以上，在原職階服務滿兩年就可以晉階；工作表現評核中取得4分及以上，不低於“十分滿意”的評語，在原職等服務滿兩年，並且參加晉級培訓（有些情況需要通過以資歷審查為主的晉級開考），就可以晉級。由於絕大部分澳門公務人員的工作評核分數都是4分，因此多數澳門公務人員都是在2-3年內完成晉級，不到10年的時間就能達到職程的最高職等。職程內晉升，對於澳門公務人員來講，已經成為定期晉升的保健因素，無法體現晉升機制選拔表現優秀和卓越人員的激勵功能。

    最後，對於多數澳門公務人員來講，跨職程向上流動和委任為領導主管是可望而不可及的，和公務人員培訓、流動、評核沒有制度關聯。當前澳門的跨職程晉升機制並沒有落實，公務人員要實現跨職程向上流動，只能通過參加全社會中央招聘的考試，其難度相當於重新就業；澳門領導主管委任制度的委任標準含糊，使很多公務人員有成為領導主管的職業抱負，卻難以規劃實現職業目標的路徑。從這個意義上看，澳門“主管荒”（公務人員並不熱衷成為主管）的現象，一方面是因為主管職位缺乏足夠的吸引力，另一方面也是因為主管的委任標準過於含糊所致。值得指出的是，無論是跨職程向上流動，還是委任為領導主管，都和澳門公務人員的流動、培訓和工作評核情況沒有關聯，這進一步降低了澳門公務人員制度的激勵性。

    以公務人員職程制度改革為切入點

    ，實現聯動化公務人員制度改革。

    公務人員士氣不高的問題，並不能通過公務人員加薪來有效解決。回歸廿五年以來，特區政府對公務人員的招聘制度、退休制度、評核制度、職程制度進行了一系列的改革，但仍然未能很好提升公務人員士氣。歸根到底，就是以往的改革都無法在公務人員制度激勵不足的問題上有實質性突破。新一屆特區政府破題的關鍵，要找準“制度激勵不足”這個堵點，以職程制度改革為切入口，推進系統化和聯動化的公務人員制度改革。

    一是調高職程制度中人員組別對應的學歷要求，應對同工不同酬的問題。隨着澳門居民普遍學歷水平的上升，高級技術員、技術員、技術輔導人員、工人的人員組別在學歷要求的區別，已經失去了原有的分類基礎。雖然法律上對於四個人員組別的工作性質有所區分，但隨着本科學歷的普及化，基本上所有的人員都符合法律要求的高級技術員學歷，但為何有些人做的是高級技術員的工作，有些人做的是技術輔導員的工作？在澳門公共行政的實踐中，高級技術員做的工作和技術輔導員做的工作含糊不清，導致最受詬病的“同工不同酬”的問題。基於此，一個值得研究和探討的改革方向是，調高高級技術員、技術員、技術輔導員的學歷要求。這樣，職程制度才能更好適應時代發展的變化，符合不同職程配備不同工作、不同學歷能力人員的立法願意，讓高級技術員做創造性質的工作，技術員做應用性質的工作，技術輔導員做執行性質的工作，從而彰顯不同人員的工作區別，避免同工不同酬的問題。與之相關的問題是，澳門公務人員崗位是否需要那麼多做創造工作的高級技術員編制？是否考慮用技術員或技術輔導員的編制來取代部分高級技術員的編制，從而減少行政成本？

    二是加快落實“跨職程晉升”，打破當前公務人員晉升主要依託職程內晉升的局面。“跨職程晉升”對於公務人員的重要意義在於，在入職公務員之後，晉升的競爭主要是內部的競爭而不是全社會的競爭，以此提振公務員的士氣和工作積極性。近年來，“跨職程晉升”致力於從內部提拔表現卓越及有能力擔任更高職位的人員，延展公務人員的職業發展，打破職程內晉升的天花板，預期可達到激勵工作人員努力的效果，受到了特區政府的認可。但與此同時，特區政府表示，由於在晉升制度方面做到公平、公正，避免部門不規則的內部操作，需要深入謹慎的研究。基於“跨職程晉升”有利於拓寬拓展公務人員向上流動的機會和渠道，提升公務人員士氣，特區政府應加快落實“跨職程晉升”。

    三是在跨職程晉升中，釐定跨職程晉升和流動、培訓、評核之間的關係，將公務人員在流動、培訓、評核等方面的表現，作為跨職程晉升的條件。比如，規定某些公務人員需要多少個崗位的流動、多少次培訓、評核等次達到5分等條件，才能符合跨職程晉升的條件，從而增強公務人員對於流動、培訓和評核方面的重視程度，有利於應對培訓成效不顯、橫向流動不足、工作表現評估形式化等問題。

    四是形成一般公共行政工作人員委任為領導主管的規範機制，進一步拓展公務員的晉升渠道，進一步解決公務人員晉升渠道單一的問題。當前，澳門的領導主管委任制度不夠規範，存在透明度不高、委任標準含糊、委任程序粗獷等問題，使一般公共行政工作人員對委任成為領導主管的晉升渠道缺乏制度預期，影響向上流動的動機。因此，規範領導主管委任制度，不僅有利於特區政府選拔德才兼備的幹部隊伍，也有利於提升一般公務人員向上流動的積極性，減少“不做不錯”的不作為文化。在這個過程中，要特別突出“委任為領導主管”和公務人員流動、培訓以及評核的關聯性，實現各個人事管理環節改革之間的相互促進和良性互動。

    總而言之，澳門公務人員士氣不高及工作滿意度下滑，很大程度上源於澳門公務人員制度的激勵性不足。從這個意義上講，應對澳門公務人員士氣低落和工作壓力大的良策，不是為公務人員加薪，而是要致力提升公務人員制度的激勵性。為此，首先要以公務人員職程制度為抓手和突破口進行改革，還原公務人員職程制度薪酬、工作性質、學歷的對應關係，讓不同學歷、不同能力的公務人員做不同性質的工作，收取與工作性質、能力學歷相對應的報酬，破解“同工不同酬”的問題。在這個基礎上，澳門公務人員制度要順應時代和環境的變化，進行更為全面、深入、聯動的改革，不斷建立並強化公務人員向上流動與培訓、流動、評核的關聯度，從而建設強有力的管治隊伍，為提升特別行政區治理效能奠定隊伍基礎。

    澳門理工大學社會經濟與

    公共政策研究所所長

    澳門學者同盟秘書長

    鄞益奮