橫琴粵澳深度合作區制度創新研究

    （四）協同、溝通、聯繫工作機制

    為順利、快速推進合作區開發建設，高效落實中央關於合作區開發建設的戰略部署，《促進條例》第十三條要求廣東省派出機構與合作區執行委員會建立重大事項通報、重要工作銜接協同工作機制，加強日常資訊互通共用。第十四條要求合作區管理委員會廣東省方面的成員單位應當與合作區執行委員會及其工作機構建立直接工作聯繫機制，對合作區執行委員會各工作機構給予業務指導支持，協助解決實際問題。廣東省推進粵港澳大灣區建設領導小組辦公室應當發揮統籌協調、決策參謀、推動落實的作用，負責協調廣東省有關單位支持合作區開發建設。廣東省相關部門應當強化政策支持和資源保障，對涉及合作區的事項創造條件、優先安排。廣東省一體化政務服務平台和一體化行政執法平台應當向合作區執行委員會及其工作機構開放。此外，第十五條要求珠海市應當與合作區建立健全長效對接溝通機制，支持、服務和保障合作區開發建設。合作區的社會管理、城市管理和民生事務等，需要珠海市承接的，由合作區和珠海市協商確定，協商達不成一致意見的，由廣東省人民政府協調解決。

    （五）收益共享機制

    《促進條例》確立了粵澳在開發建設合作區過程中的收益共享機制，實行一級財政管理。具體辦法由廣東省人民政府制定。合作區國有土地使用權出讓收入扣除成本後由合作區與珠海市均等共享。合作區國民經濟統計指標數據納入珠海市統計。這一機制在目前全國範圍內是一項破天荒的創舉。

    三、合作區執行機構的行政職權和

    職能來源

    合作區執行機構的行政職權來源

    綜合分析《總體方案》和《促進條例》的相關規定，我們梳理出合作區執行機構的行政職權和職能的來源有如下幾類：

    1.依法應當承接的職權和職能

    《促進條例》第八條規定，原自貿區橫琴片區管委會、橫琴新區管委會及橫琴鎮人民政府的經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能，由合作區執委會及其工作機構承接。

    2.依法可以行使的職權和職能

    《促進條例》第九條第一款規定，法律、法規、規章規定由設區的市及以下人民政府及其有關部門行使的經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能，可以由合作區執行委員會及其工作機構行使。

    3.依法授權或委託的職權

    《促進條例》第四條規定，廣東省人民政府及其有關部門、珠海市人民政府及其有關部門應當根據合作區開發建設實際，將有關省、市管理權限依法授權或者委託給合作區有關機構行使。

    同法第九條第二至第四款規定，法律、行政法規、國務院部門規章明確由省人民政府及其有關部門行使的經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能，委託給合作區執行委員會及其工作機構行使，法律、行政法規、國務院部門規章明確規定不得委託的除外。廣東省地方性法規、廣東省政府規章規定由省人民政府及其有關部門行使的經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能，交由合作區執行委員會及其工作機構行使。廣東省人民政府及其有關部門承接的國家管理職權，經國務院及其有關部門同意後，可以交由合作區執行委員會及其工作機構行使。

    根據官方向社會公佈職權目錄顯示，二○二三年三月，廣東省人民政府把省級行政職權委託給合作區執行委員會的有153項，下放的省級行政職權有6項；同年十二月，廣東省政府把省級行政職權委託給合作區執委會的有20項，下放的省級行政職權有3項。截至二○二四年九月，廣東省人民政府於二○二三年先後分二批把省級的行政職權委託和下放給合作區執行委員會，共有182項。

    授權、委託或下放職權給合作區執行機構應當制定職權目錄或列表並向社會公開。具體操作依照第十條規定，廣東省人民政府及其有關部門交由合作區執行委員會及其工作機構行使的行政職權目錄，由廣東省人民政府制定並向社會公佈。合作區執行委員會及其工作機構的權責清單由合作區執行委員會向社會公佈。

    四、合作區的立法權與對現行法律

    法規的暫停適用或調整權

    （一）合作區執行機構及廣東省派出機構無立法權僅有立法建議權

    無論是《總體方案》，還是《促進條例》都沒有賦予合作區執行委員會和廣東省政府派出機構制定地方性法規或者經濟特區法規的立法權力和職能，因為合作區沒有設立立法機關──人民代表大會，據此，足以認定合作區本身沒有制訂地方性法規的權力。

    為解決合作區的立法問題，《總體方案》和《促進條例》提供了解決方案。具體而言，《總體方案》六（二十六）作出一般規定：“研究制定合作區條例，為合作區長遠發展提供制度保障。用足用好珠海經濟特區立法權，允許珠海市立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。”對此規定，我們認為合作區的立法可循兩個途徑：其一是制定地方性法規，由廣東省人民代表大會及其常務委員會制定僅適用於合作區的法規，法律文件以“條例”命名；其二是制定經濟特區法，由珠海經濟特區人民代表大會及其常務委員會制定僅適用於合作區的經濟特區法，法律文件也以“條例”命名。

    為使《總體方案》六（二十六）的規定具體化及具操作性，《促進條例》第五十七規定：“合作區執行委員會、廣東省派出機構根據改革發展需要，經合作區管理委員會同意，可以建議廣東省人民代表大會及其常務委員會制定法規，或者建議珠海市人民代表大會及其常務委員會制定經濟特區法規，在合作區內實施。”

    （二）對現行地方性法規、政府規章暫停適用或調整的建議權

    廣義立法的定義應包括立、廢、改及停止適用有關法律法規。據此，對於原有的廣東省地方性法規、廣東省人民政府規章、珠海市地方性法規、珠海市人民政府規章中有關規定不適應合作區發展的，合作區執行委員會和廣東省派出機構可根據改革發展需要，向廣東省人民代表大會及其常務委員會，或者珠海市人民代表大會及其常務委員會提出調整和暫時停止適用的建議。此項規定可從《促進條例》第五十八條找到法律依據。該條規定：“合作區執行委員會、廣東省派出機構根據改革發展需要，可以建議廣東省人民代表大會常務委員會、廣東省人民政府在合作區暫時調整或者暫時停止適用有關廣東省地方性法規、廣東省政府規章的規定。珠海市地方性法規、珠海市政府規章中有關規定不適應合作區發展的，合作區執行委員會、廣東省派出機構可以提出調整或者停止該規定在合作區適用的建議。珠海市人民代表大會常務委員會、珠海市人民政府應當支持並按照程序予以辦理。”

    （三）對現行法律、行政法規的調整提出授權或決定申請

    《總體方案》六（二十七）載明，合作區執行委員會、廣東省派出機構在執行日常管理事務時，對於有關改革開放政策措施，涉及需要調整現行法律的，由有關方面按法定程序向全國人大或其常委會提出相關議案，經授權或決定後實施；涉及需要調整現行行政法規的，由有關方面按法定程序提請國務院授權或決定後實施。

    五、結  語

    合作區的開發建設及管理是新生事物，它是一個新型、特別區城，因此在制度、體制及機制建立上必須創新、敢為人先、率先變革創新，努力探索出一條適用合作區的開發建設和管理的新型路子，加快實現全面建成合作區的目標。        （下）

    （本文為第六屆中國自貿智庫論壇的主旨發言稿）

    簡萬寧